随着全球化进程不断深入，国际交往日益紧密，国家间的相互依存不断加强，国际组织在推动国际合作和全球治理的重要性日益明显，在国际事务中发挥着不可替代的作用。中国提出“一带一路”倡议是希望“跨越不同文明、文化、社会制度、发展阶段差异，开辟各国交往新路径，搭建起国际合作的新框架”，进而“建设一个开放包容、互联互通、共同发展的世界”^【1】。要想实现这一宏伟愿景，就离不开国际组织的积极参与和大力支持。如今，“一带一路”倡议已从第一个蓬勃发展十年迈向下一个金色十年。在这一承上启下的关键时间节点上，深刻认识国际组织参与“一带一路”建设的重要作用，总结分析国际组织参与“一带一路”建设的成功经验和问题短板，取长补短、趋利避害地提出对策方案，这对新阶段推动共建“一带一路”高质量发展具有重要的现实指导意义。

一、 国际组织推动共建“一带一路”高质量发展的角色扮演

国际组织（International Organizations）也被称为国际团体或者国际机构，它是一种跨越国界的以促进国际合作与理解为目标的多国机构，凡是两个以上的国家，其政府或民间团体、个人，基于某种目的，以一定协议形式创设的各种机构，均可成为国际组织，其涵盖了政府间组织和非政府间组织以及跨国公司^【2】，在当今的国际社会中作为一支不可忽视的力量，在推动全球治理变革中发挥着重要作用。相较于主权国家，国际组织在推动共建“一带一路”高质量发展方面具有独特的身份优势，扮演着“思想理念传播者”“知识供给者”“双边合作推动者”“项目执行者”等重要角色，发挥着关键作用。

（一）国际组织是“一带一路”的“思想理念传播者”

“一带一路”倡议秉承着共商共建共享原则，坚持开放绿色廉洁理念，蕴含着构建人类命运共同体这一先进的全球化治理思想，是对中国构建人类命运共同体世界观、国际观、全球观的践行。^【3】要想将这些制度性观念变成国际公则或者是成熟的国际制度，国际层面的政治动员和政治宣传是至关重要的一步。“一带一路”思想理念的政治宣传单靠中国这一倡议发起国的一国宣传是远远不够的，需要团结包括国际组织在内的多种力量。国际组织宣传“一带一路”思想理念的优势在于，其有庞大的国家会员网络、城市会员网络、行业意见领袖网络，并且有充足的财力、物力、人力和宣传动员经验，更容易进行宣传动员。更为重要的是，国际组织往往代表多国公利，而非一国私利，其相较于单一主权国家，对其他国家输出价值观更有公信力，更容易说服他国接受。因此，动员更多国际组织接纳“一带一路”和其蕴含的观念公共产品，让人类命运共同体观念、开放绿色廉洁理念、共商共建共享原则嵌入到这些国际组织的制度章程中，并依托国际组织对外输出宣传，显然是更为明智之举。

（二）国际组织是“一带一路”的“知识供给者”

“一带一路”是一项系统性的大工程，涵盖“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”五大方面，涉及经济、政治、社会、文化、生态、安全、法律等诸多领域，需要大量专业化人才提供专业知识、负责起草文件、制定规则、推动合作进程等事宜。正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，专业性国际组织在某一领域深耕多年，具有丰富的知识性经验和知识性人才，可以汇聚召集该领域全球最优秀的商业精英、政府高官、专家学者、国际组织代表、青年领袖和技术专家等各路人才，共同研究探讨相关领域的问题，提供该领域最新的前沿资讯和最权威的指导意见，让合作向着更科学、健康、可持续的方向推进发展。

（三）国际组织是“一带一路”的“双边合作推动者”

“一带一路”共建国涉及不同的意识形态、文化传统、政治制度和发展道路，要想实现互联互通，将倡议转化为务实合作，需要积极沟通对话，弥合鸿沟，打消疑虑，建立互信。而国际组织可以为各国牵线搭桥，提供一个理想的对话沟通平台。国际组织的优势在于它的成员国涵盖世界不同国家，具有一定的中立性，超越国家间的政治制度和意识形态差别，能够协调各方利益^【4】，而且在国际组织平台上，大小国家一律平等，各国代表皆可在此平台畅所欲言，充分表达本国利益诉求，寻找与目标国的合作契合点。与此同时，国际组织也可为主权国家提供协调矛盾冲突的平台，或居中斡旋。在加入“一带一路”倡议前或者在推进“一带一路”倡议过程中，主权国家难免会存在利益纷争。相比于双方政府高层直接针锋相对地谈判，在国际组织这一平台上进行沟通，外交压力更小，谈判可操作空间更大、成本更低，并且在其他国际组织成员国和国际组织负责人的调停下，双方更容易达成和解共识，继续开展合作。

（四）国际组织是“一带一路”的“项目执行者”

项目推进落成是“一带一路”走深走实的重要标志。在基础设施“硬联通”、规则“软联通”、民众“心联通”的各个维度上，具体项目的落实推进有时不单单是一国内部的事，一些涉及跨国的项目不仅需要共建国加入，也需要国际组织参与进来，负责执行跟进。例如，在促进“一带一路”沿线国家儿童发展项目上，联合国儿童基金会就积极参与进来，发挥了重要作用，联合国儿童基金会与中国举办面向儿童的文化交流活动关注和改善沿线国家儿童的教育文化条件。国际组织在“一带一路”合作项目方面发挥的关键作用也得到了中国政府的充分认可。在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，国家主席习近平提出了中国支持高质量共建“一带一路”的八项行动计划，其中“第七项——建设廉洁之路”中，明确提出中方将会同合作伙伴发布《“一带一路”廉洁建设成效与展望》，推出《“一带一路”廉洁建设高级原则》，建立“一带一路”企业廉洁合规评价体系，同国际组织合作开展“一带一路”廉洁研究和培训。^【5】

二、 国际组织参与“一带一路”建设的成效

“一带一路”倡议的提出得到了国际组织的广泛关注和积极响应，在“一带一路”蓬勃发展的十年里，国际组织做出了积极贡献并与中国合作取得了一系列标志性成果。

（一）参与共建“一带一路”国际组织数量不断增长

“一带一路”倡议得到国际组织的大力支持。2017年，第一届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开，共有70多个国际组织代表出席会议。其中，联合国秘书长古特雷斯、第71届联大主席汤姆森、世界银行行长金墉、国际货币基金组织总裁拉加德、世贸组织总干事阿泽维多、红十字国际委员会主席莫雷尔、世界卫生组织总干事陈冯富珍等重要国际组织领导人出席会议。到第一届“一带一路”国际合作高峰论坛结束后，已有19个国际组织与中国政府签署了“一带一路”合作文件。其中，早在2016年4月，联合国亚洲与太平洋经济社会委员会就与中国签署了推进地区互联互通和“一带一路”倡议的意向书，这是“一带一路”建设首份国际组织合作文件。2019年，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛召开，出席峰会的国际组织增长到92个，签订合作文件国际组织累计达到29个。2023年10月，第三届“一带一路”国际合作高峰论坛胜利召开，参与共建“一带一路”国际组织数量再创新高。目前，与中国签署“一带一路”合作文件的国际组织已达33个。

（二）“一带一路”倡议及核心理念嵌入国际组织

“一带一路”倡议及其核心理念已经被写入联合国、上海合作组织、亚太经合组织等重要国际组织的成果文件。在联合国层面，2016年3月，联合国安理会通过了包括推进“一带一路”倡议内容的第2274号决议，呼吁加快推进区域合作进程；2016年11月，在第71届联合国大会上，193个会员国一致赞同将“一带一路”倡议写入联大决议，呼吁国际社会为“一带一路”倡议建设提供安全保障环境；2017年3月，联合国安理会通过第2344号决议，呼吁通过“一带一路”建设等加强区域经济合作。^【6】在上海合作组织层面，2014年以来，“一带一路”倡议均被写入上合组织发布的元首宣言与总理会议公报中，成员国明确支持推进“一带一路”建设与欧亚经济联盟建设工作。在亚太经合组织层面，2014年，APEC北京会议批准了《亚太经合组织互联互通蓝图》，明确了在2025年前实现硬件、软件和人员交流互联互通的远景目标和具体指标。2023年亚太经合组织领导人非正式会议期间，发布2023年亚太经合组织领导人旧金山宣言。宣言提出致力于落实《亚太经合组织互联互通蓝图（2015－2025）》，强化“一带一路”倡议所倡导的设施联通、政策沟通和民心相通。

（三）参与共建的合作平台、合作项目遍地开花

国际组织除了在政策沟通上与中国实现战略对接外，在设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通的合作项目上也积极参与，推动共建合作项目次第开花。例如，在设施联通方面，中欧班列是中国同国际组织合作的一个典范。中国和欧盟共同推动“一带一路”倡议和欧盟欧亚互联互通战略、泛欧交通运输网络对接，并在中欧互联互通平台框架下加强交流。中欧班列通达欧洲25个国家的217个城市，十年来累计开行7.8万列，运送货物740万标箱，货值逾3000亿美元，开创了跨大洲、长距离、大运量、全天候、绿色低碳的全新运输方式，成为新时代的“钢铁驼队”。^【7】 在贸易畅通方面，中国海关总署与国际道路运输联盟合力推进国际物流大通道建设，为畅通跨境贸易铺路搭桥。在资金融通方面，中国财政部与亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、新开发银行、世界银行集团签署了关于加强在“一带一路”倡议下相关领域合作备忘录，并联合多边开发银行设立融资合作中心。在民心相通方面，中国同东盟合作举办2023中国—东盟教育交流周，建立共建“一带一路”阿拉伯国家文化交流和教育合作促进平台。中国与联合国教科文组织合作举办“一带一路”青年创意与遗产论坛并发布了《长沙倡议》，等等。国际组织的广泛参与让共建“一带一路”的具体合作项目更加丰富，也更加扎实。

三、 推动国际组织深入参与“一带一路”建设的不足与挑战

在归纳总结过去十余年国际组织参与“一带一路”建设取得的丰硕成果同时，也需要清醒地认识到推动国际组织深入参与“一带一路”建设依旧存在不足和挑战，制约着共建“一带一路”高质量发展，亟待克服解决。

（一）参与共建“一带一路”国际组织数量仍有较大增长空间

根据《国际组织年鉴》统计，全球已注册国际组织超过七万家，与中国有外交往来的有119个国际组织。目前，中国已与183个国家建立外交关系，其中已与151个国家签署“一带一路”双边合作文件，占比达82.5%。而与中国签署“一带一路”合作文件的国际组织是33个，占比仅有27.7%，相比之下，参与共建“一带一路”国际组织数量依然有很大的增长空间。需要特别注意的是，已与中国签署“一带一路”合作文件的国际组织，有超过一半以上是联合国系统内的全球性国际组织，区域性国际组织相对较少，而且像国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织这样在全球经济领域具有重大影响的国际组织，虽然有高级代表出席“一带一路”国际合作高峰论坛，但是并未与中国政府签署“一带一路”合作文件，参与共建力度有限，务实合作项目较少。

（二）中国在部分重要全球性、区域性国际组织影响力不足

中国虽然在国际组织上表现得越来越活跃，但是与西方发达国家相比，国际组织的中国公务员比例相对较低，例如，在联合国系统内的国际组织中，中国籍雇员仅占1.12%，担任高级职位的雇员比例更低。^【8】在一些区域性的国际组织，中国并非是该组织的成员国，也没有中国籍的雇员在组织内工作任职。这就意味着中国在这些国际组织里缺乏有威望、有话语权、有影响力的规范倡导者。规范倡导者的作用是不可忽视的。主导性规范在规范倡导者推动下，通过社会压力、劝说、争论等具体机制传入目标国，并最终能使目标国将该规范内化为其判断适当行为的准则。^【9】国际组织内部缺少这样的规范倡导者，导致中国在这些国际组织内话语权、影响力不足，在国际组织内缺少对“一带一路”倡议及其理念的持续宣传，也让部分国际组织，特别是区域性国际组织参与积极性不高。

（三）“一带一路”建设外部政治压力制约国际组织参与积极性

“一带一路”倡议的外部政治压力主要来自美国。自“一带一路”倡议提出伊始，美国政界、学界、媒体就“一带一路”倡议持消极敌视的负面态度，在舆论上大肆宣扬“一带一路”“地缘政治威胁论”和“债务陷阱论”的论调，而且在行动上也想方设法地抗衡“一带一路”。在特朗普和拜登两任政府期间，美国先后提出四个针对中国“一带一路”倡议的美版“一带一路”计划，分别是2019年的“蓝点网络计划”、2021年在G7峰会上提出的“重建更好世界计划”、2022年提出的“全球基础设施和投资伙伴关系”计划、2023年在二十国集团峰会上提出的建设“印度—中东—欧洲经济走廊”（IMEC）计划。美西方对“一带一路”的诋毁和竞争让国际组织对“一带一路”倡议有所顾虑，持观望态度。此外，在地缘政治回归现实主义、阵营化趋势抬头、中美关系恶化的国际政治新态势下，国际组织的外交决策也更加谨慎。再加上一些重要国际组织主要负责人由美国人或者美国盟国的领导人担任，为了本国和盟国利益也开始选边站，参与中国“一带一路”倡议的积极性进一步降低。

四、 中国推动国际组织深度参与“一带一路”建设的对策

在深入推进共建“一带一路”高质量发展新阶段，中国一方面要做大做精做实过去十余年同国际组织合作取得的“一带一路”建设成果，另一方面也要群策群力解决国际组织参与“一带一路”建设存在的不足和挑战。具体而言，可从以下四方面入手：

一是吸引更多国际组织在中国落户。中国应学习参考日本和比利时吸引国际组织落户本国的先进经验，加大引入国际组织入驻的政策力度，吸引更多国际组织在中国城市设立办事处甚至将总部搬迁到中国。城市选址可以选择北京、郑州、西安、兰州、重庆、成都、上海、杭州、宁波、厦门、广州、深圳、海口等“一带一路”重要节点城市。国际组织落户中国城市好处有三：一是可以直接参与当地区域“一带一路”建设；二是可以近距离观察“一带一路”建设成效，眼见为实，打消顾虑；三是就地雇佣中国职员，可提升组织内部中国籍人员比重。具体措施上，重要节点城市应通过出台完善的落户保障制度、加强城市基础设施建设、做好城市宣传^【10】等措施提高城市知名度和吸引力，吸引更多国际组织落户。

二是加强国际组织人才培养。培养国际组织人才应从对外对内两手抓。对外，中国可通过开办海外分校、设立孔子学院、开展海外来华留学项目等举措培养出一批知华、友华、爱华的外国高素质人才，这些外国精英很可能就是日后某一政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司的主要负责人和高级代表，能帮助中国推动“一带一路”倡议走深走实。对内，中国一方面可鼓励推荐有志于在国际组织任职的已退休的或者在职的外交官、专家学者、技术精英前往国际组织竞选担任高层领导，增强中国在国际组织内的话语权和影响力；另一方面，中国也要做好青年国际组织人才培养工作，可通过选派优秀大学生前往国际组织实习、留学，在国内办好模拟联合国、模拟外交官等活动，培养出一批懂国际组织规则、有志于投身国际组织报国的优秀青年。

三是推动国际组织“改制”。面对全球治理的种种问题，中国应承担起大国责任，成为国际组织的改革者和创新者，将“人类命运共同体”理念和“一带一路”倡议嵌入更多国际组织，实现理念制度化，为实现全球问题良性治理提供行之有效的“中国方案”。将理念转化成制度需要一个过程。根据复旦大学唐世平教授的观点，理念制度化需要历经“产生特定制度安排的观念——政治动员——抢夺制定规则的权力——制定规则——合法化、稳定化和复制”五个流程。^【11】其中，抢夺制定规则的权力是最为关键的一步。要想在国际组织内部成功“改制”，就需要在修改制定新规则时占据话语权优势。这一权力优势不仅依靠所提方案和方案背后蕴含思想理念的“说服正当性”（persuasive justification），也依靠改革者把握议程关键节点的能力。即需要改革者在一些关键场合、关键问题和制定议程的关键阶段上积极发声发力，把握时机将自己倡导的观念公共产品植入到新的规则章程里实现制度化。具体策略上，中国可以通过举办或承办国际会议发挥主场外交优势设置议程、牵头起草解决国际热点问题的决议草案、在修改制定国际机制新章程过程中积极游说动员等举措，让“一带一路”倡议理念话语嵌入更多国际组织，说服更多国际组织参与到共建“一带一路”倡议中来。

四是学习现有国际组织先进经验，创建服务“一带一路”建设的新型国际组织。现有大部分国际组织存在非中性特点，即一种规则或制度对于不同参与方而言其含义是不同的，因而那些从既定的制度当中或者可能从未来的某种制度安排当中获益的个人或集团会极力争取或维护对他们有利的制度安排。^【12】现有许多关键重要的国际组织是二战后由美国为首的西方国家创建的，主要反映西方发达国家的利益诉求、偏好和价值观^【13】，并通过给自己赋予特权式的例外条款、加权投票权、一票否决权或者在国际组织内部关键职位安排“自己人”的手段牢牢把持对该国际组织的控制权。在这种情况下，中国在推进与这些国际组织开展“一带一路”务实合作或者尝试将“一带一路”倡议理念嵌入这些国际组织时，会面临层层阻碍、举步维艰的困境。为此，中国应该尝试“创制”，创建以构建人类命运共同体为思想根基，以共商共建共享为原则，维护全球南方诉求的新型国际组织。在具体操作上，中国可以向如今业已成熟的国际组织“取经”，学习国际组织善于组建庞大会员网络运作项目、推行灵活多样的筹款模式、行之有效的项目运作模式和召集汇聚权威专业资源^【14】等先进运营能力经验，建成一批能有效推广“一带一路”观念公共产品的新型国际组织。

陈武元   厦门大学一带一路研究院常务副院长

赵达为   厦门大学一带一路研究院行政秘书

参考文献：

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